一、制定背景

多年来，我市的城市建设受传统建设理念影响严重，建筑、小区、道路、广场等硬质铺装现象突出，下垫面过度硬化，改变了原有自然生态本底和水文特征，降水季城市地表雨水积存现象频发，市政排水任务增加，成为加重城市内涝、形成黑臭水体的因素之一，群众反映强烈。修复城市水生态，增强城市防涝能力，有效改善城市人居环境，是我市城市发展面临的重要课题。2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出的“要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”理念，为我市修复城市水生态、改善城市水环境、提高城市品位品质指明了方向。2016年以来，我市强力推进海绵城市建设，取得明显成效，为海绵城市建设管理立法提供了扎实的实践基础；2022年5月，我市成功申报为国家“十四五”第二批系统化全域推进海绵城市建设示范城市，我市海绵城市建设迈入新的发展阶段。海绵城市建设是一项长期任务，为适应我市海绵城市建设的需要，推动城市绿色高品质发展，有必要通过制定地方性法规，巩固建设成果，固化成功举措，理顺领导体制，强化部门职责，补齐管控短板，建立常态化、规范化和法治化的工作机制，为海绵城市建设提供法治保障。

二、制定过程

在开封市委、市政府的正确领导下，市城市管理局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想和关于海绵城市建设重要指示批示精神，认真学习国家、省相关政策，结合我市实际，起草了《开封市海绵城市建设管理条例（草案）》。2022年，市城管局、市司法局分别通过门户网站向社会公众征集意见建议，并通过发函征求了市人大、市政协、县区人民政府和市直部门单位意见建议。多次召开立法推进会、市场主体召开座谈会、立法论证会，合理地采纳了各方意见建议，不断对《条例（草案）》进行修改完善。3月初，开展立法考察调研，11月17日，召开立法审查会，市人大、市司法局、市城管局、市资源规划局、市住建局相关人员对《管理条例（草案送审稿）》进一步作了修改，经反复修改完善，形成了《条例（草案）》。市政府于2022年12月22日由第87次常务会议研究通过《开封市海绵城市建设管理条例（草案）》，于2022年12月29日提请市人大常委会审议。2023年2月，市第十六届人大常委会第一次会议对《条例（草案）》进行了第一次审议，并组织对《条例（草案）》进行修改完善，形成了《条例（草案修改稿）》。法工委将《条例（草案修改稿）》报请省人大常委会法工委征询意见，通过媒体公开征集社会公众意见，向市政府有关部门、各县区、部分市人大代表和市政协委员发函征求意见建议。结合省人大常委会法工委反馈意见和各方面意见建议，法工委对《条例（草案修改稿）》进一步深入修改。落实《省委领导地方立法工作规程》的规定，市人大常委会党组、市委常委会先后对《条例（草案修改稿）》进行了讨论审定。4月28日，市第十六届人大常委会第二次会议表决通过《开封市海绵城市建设管理条例》，5月31日，省第十四届人大常委会第三次会议全票通过，批准该《条例》。

三、特点特色

1.体现“小切口”立法特点。《条例》共二十四条，适用简易立法体例，没有设定章节，但《条例》框架结构紧凑、内容充实完善、内在逻辑严谨。

2.结合开封古城保护和地下文物保护实际。鉴于我市存在城摞城、地下遗存文物众多等情况，《条例》统筹海绵城市建设与文物保护、开封古城保护的关系，在第八条第二款强调，编制海绵城市建设专项规划应当符合文物保护、开封古城保护的要求；在第十二条第二款强调，在老城区应当结合开封古城保护、河湖水系传统格局保护等，因地制宜推进海绵城市建设。

3.考虑我市地势特点。鉴于黄河泥沙沉积造成开封城区低于周边区域、市内排水管道低于河床、存在雨水需要快排直排的情况，《条例》没有强调“改变雨水快排、直排传统做法”等要求。

4.体现放管服改革要求。《条例》落实放管服改革要求，没有设定行政许可、行政强制以及管理性质的备案、登记等，使法规更有温度。

四、主要内容

1.关于适用范围和建设管理原则

《条例》第二条规定，本市行政区域内海绵城市的规划建设、运营维护和监督管理等活动，适用本条例。第三条规定，城市发展应当全面融入海绵城市建设的理念。海绵城市建设管理应当遵循生态为本、自然循环，规划引领、统筹推进，政府引导、社会参与的原则。

2.关于政府责任和相关部门职责分工

《条例》第四条至第七条、第十条对市、县、区人民政府的领导职责、相关职能部门的监督、管理职责作出规定。一是在第四条规定了市、县、区人民政府的领导责任。二是根据市政府相关部门职责分工和我市海绵城市建设管理实际，《条例》在第五条规定，市、县、区人民政府城市管理部门负责海绵城市建设管理的组织实施、综合协调、监督考核等工作；其他有关部门和单位按照各自职责共同做好海绵城市建设管理相关工作。三是建立专家咨询制度，在第六条规定，市人民政府设立的海绵城市建设管理专家委员会，负责对海绵城市建设管理中的重大事项实施论证，提供技术支撑和咨询意见。四是在第七条规定，市、县、区人民政府应当加强海绵城市人才队伍建设，发挥科学技术在海绵城市建设和管理中的支撑作用，广泛开展海绵城市知识科普宣传。五是在第十条规定，市人民政府应当组织城市管理等有关部门依法制定海绵城市建设、运营、维护的标准规范和技术导则。

3.关于海绵城市专项规划编制和相关规划衔接

《条例》第八条规定了海绵城市专项规划编制三个方面的要求。一是编制主体，即市、县人民政府城市管理部门，会同自然资源和规划、住房城乡建设、水利、交通运输、林业、气象等部门和机构；二是审批程序，即报本级人民政府批准后实施；三是编制要求，即应当遵循各级国土空间总体规划，并符合文物保护、开封古城保护的要求。

《条例》第九条强调各相关规划之间的衔接，一是市、县人民政府自然资源和规划部门编制详细规划，应当与海绵城市专项规划相衔接。雨水年径流总量控制率应当作为详细规划的控制指标；二是市、县人民政府相关部门编制道路、绿地、广场、河湖水系、排水防涝等相关专项规划，应当将海绵城市建设有关要求和内容纳入其中并做好衔接。

　　4.关于海绵城市建设差别管控

一是对新老城区海绵城市建设实施差别管控，《条例》在第十二条规定，城市新区、各类园区、成片开发区应当全面落实海绵城市建设要求，推广海绵型工程建设；老城区应当以解决城市内涝、雨水收集利用、水体统筹治理为重点，因地制宜推进海绵城市建设。二是对不同建设项目类型实施差别管控，建立海绵城市建设豁免制度，《条例》在第十四条规定，市人民政府应当结合本地实际，确定可以不进行海绵城市建设的建设工程项目类别，并向社会公布。

5.关于建设流程管控和具体海绵城市设施的建设要求

《条例》用三个条文对海绵城市建设流程管控和相关要求作了具体规定。一是在建设项目关键审批环节实施的流程管控，《条例》第十一条第一款规定了发展改革部门应当履行的海绵城市设施建设相关内容的审查职责；第二款规定了市、县人民政府自然资源和规划部门在项目选址、规划许可和土地出让、划拨环节应当履行的管控责任。二是对具体海绵城市设施的建设方式提出明确要求，《条例》在第十三条第一款规定，海绵城市设施应当与建设工程项目主体工程同步设计、同步施工、同步投入使用；在第二款对新建、改建、扩建建设项目，按照建筑与小区，道路、广场、公共服务设施，公园和绿地，城市排水防涝设施，城市坑塘、河湖、湿地水体整治，企业厂区等分类，分别提出了配套建设海绵城市设施建设方式的相关要求。

6.关于海绵城市建设参与单位的责任义务

一是强化建设单位主体责任，《条例》在第十五条第一款明确规定，建设单位编制项目建议书、可行性研究报告和设计招标文件应当明确海绵城市建设要求和内容，并组织勘察、设计、施工、监理等相关参建单位，全面落实海绵城市建设相关标准规范和技术导则；在第十七条要求建设单位应当对海绵城市设施进行竣工验收查验，竣工验收报告应当写明海绵城市设施建设情况。二是明确设计单位、施工图审查机构落实海绵城市建设要求的相关责任，体现在《条例》在第十五条第二款、第三款。三是明确施工单位和监理单位落实海绵城市建设要求的相关责任，体现在《条例》第十六条。

7.关于海绵城市设施运营维护和保护制度　　

为保障海绵城市设施的正常使用和实际效果，《条例》设立了海绵城市设施运营维护和保护制度。一是在第十八条，根据建设项目的权属和管理责任，明确海绵城市设施的运营维护单位。二是在第十九条，明确运营维护单位对海绵城市设施的巡查、养护和维修责任，并规定，因运营维护不当造成海绵城市设施损坏或者无法发挥正常功能的，运营维护单位应当按照海绵城市建设标准予以恢复。三是在第二十条，规定了政府海绵城市建设主管部门建立海绵城市设施信息数据库，健全运营维护检查和考核制度，和对运营维护单位实施监督的责任。四是在第二十一条，明确了保护海绵城市设施的禁止性规定。

8.关于法律责任追究

因海绵城市设施建设是相关建设项目的有机组成部分，其监督管理和法律责任追究应当依据建设领域相关的法律法规，根据《中华人民共和国立法法》和立法技术规范，《条例》没有设定具体的法律责任条款。仅在第二十二条和第二十三条的法律责任转致适用，实现行政失责追究和对违反本条例规定行为的法律责任追究。

相关链接：开封市海绵城市建设管理条例